Orden del Excmo. Sr. Consejero de Fomento e Infraestructuras, de fecha 25 de enero de 2017 relativa a la revocación de las órdenes de aprobación definitiva parcial, del Plan General Municipal de Ordenación de Totana. Expte. 343/04 de planeamiento.
Con fecha 25 de enero de 2017 el Excmo. Sr. Consejero de Fomento e Infraestructuras, ha dictado la siguiente Orden:
Antecedentes de hecho
Primero.- Por Orden de esta Consejería de 19 de abril de 2011 (BORM n.º 117 de 24 de mayo de 2011) se acordó:
“Otorgar la aprobación definitiva de forma parcial al Plan General Municipal de Ordenación de Totana, en lo que se refiere al Suelo Urbano Consolidado del núcleo de Totana, con las alturas de edificación de las vigentes Normas Subsidiarias para el Casco Antiguo y supresión de la posibilidad de incremento de alturas “por acuerdo” al que se refiere la Norma de Casco Actual, debiéndose acreditar la obtención como preferentes de los terrenos calificados como SGEL colindantes con la variante norte del casco y las vías del ferrocarril e identificados en el documento complementario; entendiendo que dicha aprobación se otorga a reserva de la subsanación de las deficiencias señaladas en el antecedente noveno, careciendo de ejecutividad en los sectores o zonas afectadas, hasta tanto se subsanen por acuerdo del órgano competente municipal.
Segundo.- Suspender el otorgamiento de aprobación definitiva de dicho Plan General en el resto de áreas hasta tanto se cumplimenten adecuadamente las deficiencias que para ellos se establecen en el antecedente noveno.
Tercero.- Ordenar la publicación de la presente Orden y de las Normas Urbanísticas contenidas en dicho proyecto, debiendo tenerse en cuenta las observaciones y correcciones señaladas en los informes técnico y jurídico de fechas 5/4/11 y 15/4/11; y ello de conformidad con lo establecido en el artículo 32.3 de la Ley Orgánica 4/1982, de 9 de junio, del Estatuto de Autonomía para la Región de Murcia, en relación con el artículo 134 del vigente Reglamento de Planeamiento Urbanístico; así como su notificación al Ayuntamiento y a todos los interesados que figuran en el expediente…”
La justificación de esta Orden se encuentra en el antecedente undécimo conforme al cual:
“A la vista del dictamen de la Comisión de Coordinación de Política Territorial, de los informes sectoriales obrantes en el expediente, de la última documentación remitida por el Ayuntamiento y del informe del Servicio de Urbanismo, el Subdirector General de Urbanismo y Ordenación del Territorio emitió, con fecha 18 de abril de 2011, informe que, en lo que interesa se transcribe a continuación:
«(…) Solamente en la hipótesis 2, que incluye en los cómputos de cálculo de edificabilidad residencial el suelo urbano consolidado de Totana (y algunos ámbitos de suelo urbano sin consolidar) con una edificabilidad residencial estimada de 1.581.131 m2, quedaría justificado el cumplimiento del estándar de SGEL, considerando la totalidad de espacios libres computados, 318.772 m2, que incluyen los 97.836 m2 en suelo urbano y los 220.936 m2 externos al casco urbano pero contenidos en la corona del núcleo urbano de Totana, variante norte del casco y vías del ferrocarril al sur, con lo que se alcanzaría un estándar de 20,16m2/m2, cumpliendo lo dispuesto en el art. 98 del TRLSRM.
El cómputo de edificabilidad residencial se refiere solo al Casco Urbano de Totana, sin incluir los incrementos propuestos para el Casco Antiguo (zonas referenciadas como 4 y 5 en el documento) ni los posibles incrementos “por acuerdo” a los que se refiere la norma de Casco Actual.
No obstante, para poder computar la superficie de SGEL adscrita al suelo urbanizable sin sectorizar, debe calificarse como preferente, por ser necesaria para conseguir los objetivos del Plan, conforme a lo señalado en el art. 102 TRLSRM, debiendo justificarse y acreditarse su forma de obtención, incluyendo las determinaciones en el Programa de Actuación.
Se aporta Convenio suscrito con el Ente Público del Agua con fecha 30/1/07, cuyas previsiones para el año 2010 superan ampliamente la demanda estimada para el suelo urbano. No obstante, deberá actualizarse el cuadro de demanda hídrica con las previsiones de nuevos desarrollos, integrándose en el Programa de Actuación y en el Estudio Económico del Plan.
Conclusión
En consecuencia, y considerando las deficiencias señaladas por la CCPT y a la vista de la documentación complementaria y justificativa remitida para justificar el cumplimiento del estándar legal de SGEL y la suficiencia de recursos hídricos para atender la demanda del suelo urbano, y considerando que la ordenación y regulación del suelo urbano consolidado del núcleo de Totana queda suficientemente definida, con las reservas señaladas en los informes emitidos, se propone:
1. La aprobación definitiva parcial del Suelo Urbano Consolidado de Totana, con las alturas de edificación de las vigentes Normas Subsidiarias para el Casco Antiguo y supresión de la posibilidad de incremento de alturas “por acuerdo” al que se refiere la Norma de Casco Actual, debiéndose acreditar la obtención como preferentes de los terrenos calificados como SGEL colindantes con la variante norte del casco y las vías del ferrocarril e identificados en el documento complementario.
2. Suspender el resto de ámbitos del Plan General hasta tanto se justifiquen o cumplimenten las deficiencias y determinaciones señaladas».
Segundo.- Con fecha 22 de julio de 2011 (BORM n.º 108 de 9 de septiembre de 2011), el Consejero de Obras Públicas y Ordenación del Territorio dictó Orden por la que se acuerda Tomar conocimiento de la subsanación de la condición señalada en el apartado primero de la Orden de esta Consejería de 19 de abril de 2011, debiendo integrarse la documentación justificativa en el texto refundido del Plan General.
Tercero.- El Alcalde del Ayuntamiento de Totana remite oficio de 30 de diciembre de 2016 adjuntando certificación del acuerdo adoptado por mayoría absoluta por el Pleno de la Corporación el 29 de diciembre de 2016 en el que se acuerda:
“Instar a la Dirección General de Ordenación del Territorio, Arquitectura y Vivienda de la Consejería de Fomento e Infraestructuras de la Comunidad Autónoma de la Región de Murcia, para que proceda a la rectificación de la Orden Resolutoria en fecha 19/04/11 dictada por el Sr. Consejero de Obras Públicas y Ordenación del Territorio por la que se procede a la aprobación definitiva parcial, a reserva de subsanación de deficiencias el Plan General Municipal de Ordenación de Totana (publicado en el BORM n.º 117, de fecha 24/05/11), debido a la existencia de errores sustanciales en los cálculos en los que está basada dicha Orden, en los términos expuestos en el informe emitido por los técnicos municipales.”.
Se adjunta al expresado acuerdo plenario informe jurídico y técnico, haciéndose constar en este último, suscrito por el Arquitecto y Arquitecto Técnico Municipal con fecha 28 de diciembre de 2016:
“En relación con el contenido de la Orden 19/04/2011, hemos de informar que analizadas las alturas contenidas en el documento al que se refiere la mencionada Orden, se ha detectado que la superficie edificable residencial del suelo urbano consolidado del casco de Totana estimada en el antecedente de hecho undécimo de la citada Orden para el casco urbano consolidado de Totana (1.581.131 m2t), es menos de la mitad de la edificabilidad residencial realmente contenida en el documento del PGMO sometido a aprobación y aprobado parcialmente a reserva de subsanación de deficiencias (estimada en más de tres millones doscientos mil metros cuadrados según se detalla en el documento anexo al presente informe). De tal forma que la superficie de SGEL (318.772 m2s que incluyen 97.835 m2 en suelo urbano y 220.936 m2 externos al casco urbano pero contenidos en los suelos urbanizables del entorno) a cuya acreditación como obtención preferente se condiciona la mencionada aprobación resulta manifiestamente insuficiente para la edificabilidad residencial realmente contenida en el documento sometido a aprobación”.
Cuarto. – Con fecha 19 de enero de 2017 el Servicio de Urbanismo de esta Dirección General emite informe en el que se hace constar:
“ANÁLISIS
En relación con la documentación remitida por el Ayuntamiento para subsanación de las deficiencias del PGMO señaladas en el informe de la Dirección General de Ordenación del Territorio y Vivienda de 2015-07-29 se emitió informe de la Dirección General el 2016-11-25 centrado exclusivamente en dos deficiencias relacionadas directamente con el cómputo de edificabilidad por su trascendencia en el cumplimiento de estándares y sus implicaciones en el resto del documento, que eran las siguientes:
· Capacidad residencial del PGMO
No se aporta el cómputo detallado de la superficie edificable residencial m2t en suelo urbano consolidado. La superficie edificable considerada en la documentación aportada el 13/04/2011 para La Ramblica y el Parral era inferior a la recogida en los respectivos planes parciales
· SUELO URBANO
En relación con las alturas del casco histórico recogidas en la hipótesis 2 de la documentación aportada el 13/04/2011se observan algunas diferencias en algunas manzanas en las que se ha recogido 2 plantas máximo cuando en dicha documentación se señalaban 3. En relación con el Casco Actual la Orden aprobó las alturas propuestas a reserva de la subsanación de deficiencias relativas a las alturas y con la supre-sión de incrementos vía convenio. Se suprimen los incrementos vía convenio y las alturas se redefinen. Se ha de justificar el criterio seguido en respuesta a las deficiencias relativas a las alturas.
En el mismo se concluyó que las mismas no quedaban subsanadas, actualizando su redacción como sigue:
· Capacidad residencial del PGMO
Los cómputos aportados con RE: 08/08/2016 se hacen considerando una altura de edificación en suelo urbano consolidado de Casco Actual distinta de la aprobada en las Órdenes de 2011. Se han de rehacer teniendo en cuenta las alturas aprobadas. Se han de aportar las sumas parciales por área y zona. Se han de incluir en la Memoria del PGMO. En base a la edificabilidad residencial finalmente resultante se ha de justificar el cumplimiento de estándares.
· SUELO URBANO
En relación con las alturas del casco histórico se ha de tener en cuenta que en el Casco Actual la Orden de 2011 aprobó las alturas propuestas por el PGMO con la supresión de incrementos “por acuerdo” y a reserva de subsanación de deficiencias. Los argumentos aportados con RE: 08/08/2016 no justifican el criterio seguido en 2014 en la definición de alturas del Casco Actual para poder invalidar la afirmación expresa de la Orden de aprobación del suelo urbano consolidado de Casco Actual con las alturas definidas pero sin incrementos “por acuerdo”.
En relación con esta cuestión el Ayuntamiento aporta justificación sobre el error en los cálculos realizados en 2011, sobre los que se apoyaron las órdenes de 2011 para llevar a cabo la aprobación definitiva parcial del Plan General, y en base a la constatación de su existencia solicita la rectificación de la Orden de 2011-04-19
Como ya se señaló en el último informe “Se comprueba que los cálculos realizados por el Ayuntamiento en abril de 2011 para justificar el cumplimiento del estándar de espacios libres fueron muy imprecisos. Con lo cual, se consideró que con las superficies calificadas computadas en dicho documento se cumplía el estándar, cuando en realidad no se cumplía. En base a estos cálculos se produjo la aprobación definitiva parcial del Plan General, aunque afectada de numerosas deficiencias, entre las que se hallan las mencionadas en el informe justificativo que han llevado al Ayuntamiento a replantear las alturas en el ámbito del Casco Actual de Totana”
La documentación remitida por el Ayuntamiento en abril de 2011 contenía unos listados de superficies que acompañaban a un plano sin identificación de cada una de las manzanas. El listado aparentaba correspondencia con las manzanas y en los pocos casos que permitía su identificación por el escaso número de manzanas, eran correctos. Con lo cual, los errores e imprecisiones que contenían los cálculos eran difícilmente detectables. A pesar de su apariencia más o menos correcta no se dieron por totalmente conformes sino que se siguió señalando como deficiencia, recogida en el antecedente noveno de la Orden, que
“Debe completarse el cálculo de la edificabilidad residencial de la totalidad del suelo urbano y del urbanizable sectorizado, para justificación del cumplimiento de estándares dotacionales, incluyendo la edificabilidad residencial admitida en los ámbitos de actividad económica”
La orden tomó como cierta la superficie recogida en los cálculos de abril de 2011 y tomó como cierto que se cumplía el estándar de sistema general de espacios libres para el suelo urbano cuya aprobación condicionada se proponía, cuando en realidad no se cumplía.
Conclusión
Con los cómputos detallados y las manzanas identificadas, se comprueba que los cálculos realizados por el Ayuntamiento en abril de 2011 contenían errores que afectaban con carácter extensivo a todo el suelo urbano aprobado en la Orden de 2011-04-19, con lo que, la edificabilidad total que se recogió en la Orden (1.581.131m²) era aproximadamente la mitad de la que realmente arrojaba la ordenación y, por lo tanto, la necesidad de sistema general de espacios libres era el doble de la considerada, con lo que, el estándar de sistema general de espacios libres resultante era en realidad aproximadamente la mitad del exigido por el TRLSRM.”.
Fundamentos de derecho
Primero.- De conformidad con lo previsto en el artículo 167 de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de Ordenación Territorial y Urbanística de la Región de Murcia, la competencia para aprobar los Planes Generales Municipales de Ordenación corresponde al titular de esta Consejería.
El artículo 158, apartado d, de la citada Ley establece que el órgano a quien corresponde la aprobación definitiva adoptará alguna de las siguientes decisiones:
… Suspender la aprobación por deficiencias expresamente señaladas, por incumplimiento de la legalidad vigente o por razones de oportunidad territorial o que afecten al modelo territorial de plan, que deberá subsanar el ayuntamiento, sometiéndolo, en su caso, a nueva información pública conforme a lo señalado para la tramitación municipal del plan.
Segundo.- El artículo 109 de la vigente Ley 39/2915, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas establece:
“1. Las Administraciones Públicas podrán revocar, mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción, sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes, ni sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.
2. Las Administraciones Públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos”.
Tercero.- La regulación jurídica vigente de la institución de la revocación de los actos administrativos (Ley 29/2015) es similar a la de la Ley 30/92, y en nuestra doctrina, con la excepción de García de Enterría, casi era opinión unánime la idea de que la revocación tenía lugar únicamente por razones de oportunidad, no de legalidad. Esto también lo manifestó el TS. Y además de ello, la Ley 30/92, en el art.105, como su predecesora la LPA de 1958, tan sólo regulaba la revocación de los actos de gravamen o desfavorables para los interesados, que ni siquiera, era aplicable para los actos que tuviesen un contenido de doble efecto, aunque el viejo art. 112 LPA de 1958, al establecer los mismos límites para la revisión que la revocación, dejaba esa puerta abierta. Y en este sentido, como bien dice algún autor, es difícil encontrar un supuesto de revocación por razones de oportunidad, interpretada en su sentido estricto, que no atente contra el principio de igualdad y que no suponga una dispensa de ley.
Por consiguiente, quedaba fuera de dicha regulación tanto la revocación de los actos favorables para los interesados como igualmente los supuestos de revocación por razones de legalidad. Respecto de los primeros entendía la doctrina que el recurso al que había que acudir era precisamente el de la revisión de oficio del art. 102 LRJPAC, o el art.109 en el caso de la LPA de 1958. Sin embargo, esta consideración no tenía justificación alguna toda vez que en los supuestos del art. 102 nos encontramos ante un acto que incurre en un vicio de nulidad de pleno derecho que se pretende sustituir siguiendo el procedimiento revisorio por otro que se considere acorde a derecho. Sin embargo, en los supuestos de la revocación nos encontramos ante un acto originariamente válido que por diversas circunstancias o motivos termina por perder su eficacia jurídica. Es el caso característico del reintegro de las subvenciones, sobre la cual existe una profunda jurisprudencia del TS (auto del TS de 5 de julio de 2012, EDJ 2012/161153, y sentencias de 25 de octubre de 2011, EDJ 2011/263081, y de 20 de mayo de 2008, EDJ 2008/97514), encaminada a proclamar que en los supuestos de reintegro no era procedente el recurso a la vía de la revisión de oficio.
Desde luego, la regulación más adecuada de esta figura jurídica se encontraba en el art. 16 del Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales. Faltaba, por tanto, la existencia de un precepto con carácter semejante y de carácter básico aplicable a todas las Administraciones públicas.
Pero, por otro lado, la práctica jurídica nos demuestra determinados supuestos en virtud de los cuales la figura de la revocación puede ser medio idóneo para que una vez producido un determinado cambio de circunstancias –aunque la revocación pueda tener lugar por otras causas, como el incumplimiento de condiciones- tenga lugar precisamente la pérdida de la eficacia jurídica de un acto anterior y su sustitución por otro más acorde con la legalidad, incluso podría decirse que con la Justicia.
Se admite, en todo caso, en la doctrina que la figura de la revocación en el ámbito tributario y recogida en el art. 219 LGT, no tiene los mismos perfiles que la revocación prevista en el art. 104 de la Ley 30/1992, si bien es cierto que admite otras causas, distintas de la apreciación de un vicio de ilegalidad, que dan origen a su existencia, tal como se definen en al art. 219 LGT, como la aparición de circunstancias sobrevenidas que pongan de manifiesto la improcedencia del acto dictado.
En materia urbanística, el Tribunal Supremo en Sentencia de 30 de diciembre de 2014, número de recurso 3897/2012, admite la revocación de la aprobación inicial del Plan General de Los Alcázares señalando: “como apunta dicha Sala en la sentencia recurrida, la aparición de una nueva normativa urbanística y medioambiental justifican perfectamente la decisión revocatoria de la aprobación inicial con la finalidad de elaborar un nuevo documento del Plan General conforme a las modificaciones legislativas habidas desde la anterior aprobación inicial con un modelo territorial sostenible y adecuado a las necesidades del municipio … razones todas dadas por la Corporación municipal para revocar el acuerdo de aprobación inicial … tal inseguridad y arbitrariedad, como declara el Tribunal sentenciador, se hubiera producido de proseguir la tramitación.”.
Aplicando lo expuesto al caso concreto debemos concluir que las Órdenes que son objeto de revocación poseen carácter desfavorable y no doble efecto, favorable y desfavorable, dado que se trata de una aprobación definitiva parcial sujeta a la subsanación de deficiencias que se ha relevado imposible dado que los datos aportados en 2011 eran groseramente erróneos.
En base a los anteriores hechos y fundamentos de derecho
Dispongo:
Primero.- Revocar las Órdenes de esta Consejería de 19 de abril de 2011 (BORM n.º 117 de 24 de mayo de 2011) y 22 de julio de 2011 (BORM n.º 108 de 9 de septiembre de 2011), por las que se dispuso la aprobación definitiva parcial del Plan General Municipal de Ordenación de Totana, y la toma de conocimiento de la misma, de conformidad con lo establecido en el artículo 109.1 de la vigente Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Segundo.- Suspender la tramitación del Plan General hasta tanto se cumplimenten adecuadamente las deficiencias que fueron informadas por la Comisión de Política Territorial, en su sesión de 6 de abril de 2010, previo el acuerdo corporativo correspondiente y la información pública del mismo, de conformidad a lo establecido el artículo 158, apartado d) de la Ley 13/2015, de 30 de marzo, de ordenación territorial y urbanística de la Región de Murcia.
Tercero.- Publicar la presente Orden en el Boletín Oficial de la Región de Murcia y notificar al Ayuntamiento de Totana.
Contra la presente Orden podrá interponerse Recurso Contencioso-Administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Región de Murcia en el plazo máximo de dos meses contados desde el día siguiente a su publicación.
Murcia, 26 de enero de 2017.—La Directora General de Ordenación del Territorio Arquitectura y Vivienda, Nuria Fuentes García-Lax
